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Comptabilité publique et démocratie : un lien historique en constante

Publié dans la revue française de comptabilité - Novembre 2016 - Numéro 503

 

Revue française de comptabilité

 

Le lien entre comptabilité publique et démocratie a été démontré récemment lors de la destitution par son Parlement de Dilma Roussef, présidente du Brésil, par procédure d’impeachment. Cette destitution est intervenue après le rejet par le Tribunal des comptes de l’Union, des comptes publics de l’État de 2014, entachés d’irrégularités par des décrets faisant supporter provisoirement à des banques publiques, une part significative du passif de l’État.

Cette illustration confirme le constat histo­rique d’une démocratie avançant au même rythme que les finances publiques, celles-ci progressant dans le double sens d’une plus grande vérité des comptes (loyauté, exac­titude, justesse,...) et d’une recherche de la résorption des déficits.

Dans cette histoire combinée de la démocra­tie et de la comptabilité publique, on identifie deux périodes, avec une césure autour des années 70 et on entrevoit pour l’avenir l’évo­lution qu’elle pourrait prendre.

Lien historique entre comptabilité publique et démocratie

La montée en puissance de l’État moderne entre le Moyen-âge et la fin du XVIIIe siècle s’accompagne dans tout l’Europe, d’une forte hausse des dépenses militaires. Cette lourde charge provoque le déficit chronique des comptes publics et impose de trouver de nouvelles recettes, c’est-à-dire d’augmenter les impôts.

En commençant par l’Angleterre, la question du consentement à l’impôt va alors devenir centrale pour tous les monarques. Ils seront contraints, les uns après les autres, de soumettre à l’approbation d’assemblées les levées de nouveaux impôts. Avec un parlementarisme né des crises financières, le lien entre démocratie et comptabilité publique est central dès l’origine. En France, l’accroissement de la dette publique tout au long du XVIIIe siècle et les échecs de Louis XVI pour moderniser les finances publiques font partie des facteurs déclencheurs de la Révolution de 1789. Après la révolution, les autorités prendront conscience que le contrôle des comptes publics ne peut se limiter au contrôle par­lementaire sur le Budget. Des dispositions devront être également prises pour établir la vérité des comptes. La première mesure majeure prise en ce sens interviendra le 16 septembre 1807, lorsque Napoléon crée la Cour des comptes, en unifiant et en étendant les compétences des chambres des comptes de l’Ancien régime. Plus tard, sous la Restauration, l’ordonnance royale du 14 septembre 1822 instituera l’un des principes fondateurs de la comptabilité publique : la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable public.

Entre la Restauration et la crise de 1929, la France se démocratise peu à peu, avec l’élargissement progressif du corps électoral et avec l’introduction, pas à pas, des libertés publiques et sociales. Pendant cette période, les comptes publics se caractérisent par un financement exclusif des activités régaliennes et par l’équilibre budgétaire.

Plus tard, les comptes de l’État et leur contrôle par le pouvoir démocratique ont été radicalement transformés par :

  • la crise des années 30, à l’origine de la mise en œuvre des théories keynésiennes de relance de l’économie par les grands projets industriels et par la dépense budgétaire ;
  • les besoins d’armement avant la 2ème guerre mondiale ;
  • les besoins de la reconstruction et l’essor de la couverture sociale après cette guerre.

Le passage de l’État-régalien à l’État inter‑
ventionniste et à l’État providence provoque une forte hausse des dépenses publiques qui oblige à l’adoption d’une “constitution financière“ : l’ordonnance du 2 Janvier 1959. Ce nouveau cadre juridique vise à rationa­liser le pouvoir budgétaire des élus de la nation. Les principes budgétaires classiques (autorisation, annualité, spécialité, unité) sont conservés, mais les pouvoirs de l’exécutif sont renforcés en matière de préparation et d’exécution du budget et l’initiative financière du Parlement est limitée.

 

 

Cette longue période entre le premier empire et l’avant-guerre apportera aussi des avancées pour établir la sincérité des comptes. Ainsi, le périmètre d’investigation de la Cour des comptes s’étend progressivement, notam­ment à tous les organismes bénéficiant de concours financiers.

 

Évolution contemporaine du lien entre comptabilité publique et démocratie

Contexte de crise économique et surveillance européenne

La crise économique qui débute dans les années 70, signe le commencement d’une nouvelle époque pour la relation entre comptabilité publique et démocratie. La question des déficits publics et de la dette publique montera progressivement en puissance jusque dans les années 1990, époque à partir de laquelle elle occupera une place centrale dans le débat politique, avant d’atteindre son apogée, depuis la crise financière de 2008.

Pendant cette phase, la plupart des États développés ont été confrontés à la soute­nabilité de leurs comptes publics, c’est-à-dire à la capacité des États à rembourser leurs dettes

La protection de l’euro a contraint les États à abandonner une partie de leur souveraineté démocratique sur les comptes publics, au travers d’une discipline budgétaire décidée dans le cadre européen. On voulait éviter que le laxisme des uns, porteur de risque d’insol­vabilité, nuise à la rigueur des autres par une hausse des taux d’intérêt ou par une obligation de renflouement de l’État impécunieux. C’est ici qu’on retrouve les célèbres critères de convergence de Maastricht1., dont le respect est organisé par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) adopté en 1997,

 

La mise en œuvre de cet encadrement a d’abord été assouplie en raison du ralentisse­ment de la croissance économique au début des années 2000, mais la crise économique de 2008 a ensuite eu pour conséquence, au contraire, de renforcer cet encadrement 2. Au fur et à mesure que la situation financière d’un État se dégrade, son autonomie budgétaire se trouve de plus en plus soumise à la surveillance de ses voisins :

  • si un État voit sa dette dépasser 60 % du PIB sans qu’il ne la réduise de 5% par an en moyenne, il fera l’objet d’une procédure de déficit excessif ;
  • les déficits structurels doivent être limités à 0,5 % du PIB (“règle d’or“) ;
  • un droit de regard sur les politiques écono­miques complète la surveillance budgétaire, pour les États connaissant les plus grandes difficultés, comme la Grèce ou l’Espagne.

La transposition nationale

Transposées en droit national 3, ces disposi­tions limitent la portée de la liberté d’action du pouvoir parlementaire, lors du vote du Budget. Comme contrepartie à cette perte de marge de manœuvre, l’adoption en 2001 de la loi organique sur les finances publiques (LOLF), étend largement les pouvoirs du Parlement pour contrôler la dépense publique, lors du vote de la loi de finances et lors de son exécution. Les informations fournies aux parlementaires sont plus nombreuses et les commissions des finances des deux assemblées disposent d’attributions élargies. Les parlementaires ont le droit de majorer les crédits d’un programme budgétaire, à condition de minorer les crédits d’un autre programme de la même mission.

 

Enfin, des indicateurs de performance avec des cibles chiffrés et consultables en ligne par tous les citoyens 5., sont créés. Ils permettent au Parlement chaque année, de vérifier que les politiques publiques atteignent bien leurs objectifs (lutte contre le chômage, amélioration de la santé de la population, qualité du service public,...) Ces indicateurs permettent éga­lement aujourd’hui d’optimiser la dépense en comparant par exemple, l’efficience des fonctions support dans les différents ministères (ratio surface utile nette/poste de travail, personnels gestionnaires/effectifs gérés, La principale avancée de la LOLF en matière de contrôle démocratique des comptes publics a été la soumission à certification par la Cour des comptes, des comptes extraits de la comptabilité générale de l’État, à compter de l’exercice 2006. Cette réforme a contribué à faire progresser leur fiabilité, du point de vue de la régularité, de la sincérité et de la fidélité de l’image qu’ils doivent donner du résultat de la gestion de l’État, de son patrimoine et de sa situation financière. En outre, en 2005, la Cour s’est vu confier la responsabilité d’établir chaque année un rap­port de certification des comptes du régime général de sécurité sociale. Cette garantie de qualité comptable permet à tous les desti­nataires des comptes publics de connaître avec précision la situation financière réelle du pays et évite les manipulations grossières comme celles qui a coûté sa présidence à Dilma Rousseff. Le Gouvernement, comme l’opposition, peuvent débattre des mesures à prendre en s’appuyant sur des données financières sincères. La certification des comptes publics est donc aujourd’hui un des garants de la démocratie. La France constitue de ce point de vue un modèle, puisque très peu d’États dans le monde disposent d’une comptabilité patrimoniale certifiée, s’ajoutant à la comptabilité budgétaire de caisse traditionnelle.

En imposant une vision globale et consolidée des comptes publics de la Nation qui inclue l’ensemble des Administrations publiques, c’est-à-dire les trois branches que sont État, collectivités locales et Sécurité sociale, le cadre européen a également permis de renforcer le pouvoir parlementaire. En effet, un vote annuel du Parlement intervient pour appréhender ces trois branches. Outre le très ancien vote annuel du Budget de l’État, le vote depuis 1996 6 des lois de financement de la Sécurité sociale sera, à compter de 2018, complété par le vote des lois de financement des collectivités locales.

Un Haut conseil des finances publiques (HCFP), autorité présidée par le Premier président de la Cour des comptes, organise cette prise en compte globale des trois branches des finances publiques, en rendant transparents leurs financements croisés. Le HCFP veille à la cohérence de leur trajectoire de retour à l’équilibre, avec les engagements européens de la France. Le HCFP formule par ailleurs un avis indépendant sur le respect de l’objectif de déficit structurel par les lois de programmation et les lois de finances et dispose d’un droit d’alerte publique sur l’exé­cution de ces lois, lorsqu’elle s’éloigne trop du solde structurel défini dans la loi de program­mation des finances publiques. Sauf condi­tions exceptionnelles strictement encadrées (grave crise économique), le Gouvernement doit désormais rendre compte de ces écarts par rapport à la trajectoire et proposer des mesures correctives.

Le cadre européen a également amené le pouvoir constituant à border le pouvoir budgétaire annuel du Parlement. La pluri annualité budgétaire a en effet été introduite dans notre loi fondamentale 7. Les lois de programmation pluriannuelles des finances publiques fixent des objectifs et normes de dépenses aux trois branches des finances publiques : État, social 8 et collecti­vités territoriales. Les plafonds de dépenses sont définis pour trois ans, mais avec une rigidité qui diminue progressivement, la deuxième année étant moins contrainte que la première, mais plus que la troisième.

À l’image de l’établissement des comptes consolidés pour un groupe d’entreprises, la consolidation nationale des finances publiques améliore la transparence et donc l’information des acteurs. Le débat démocra­tique en est facilité au niveau national, sans réduire la marge d’autonomie confiée par la Constitution ou la loi aux régimes de sécurité sociale et aux collectivités locales. Il s’agit d’un compromis permettant de prendre en compte les exigences de la construction européenne, sans empêcher une décentra­lisation de la gestion financière au plus près des besoins à prendre en charge.

Inscrire ces comptes consolidées dans une “trajectoire“ pluriannuelle des finances publiques, semble a priori restreindre le pouvoir démocratique, mais en réalité le renforce. En effet, compte tenu de la force d’inertie des dépenses, seul un débat sur le moyen terme permet aux parlementaires, s’ils le souhaitent, d’imprimer une véritable réorientation des politiques publiques.

 

 

L’avenir du lien entre comptabilité publique et démocratie

Les progrès des dernières décennies en matière de transparence de la comptabi­lité publique, avec la mise en place d’une comptabilité en droits constatés certifiée, la consolidation des trois branches des finances publiques, l’objectif de réduction des déficits et de la dette et la définition d’une trajectoire pluriannuelle, sont sus­ceptibles dans le futur de ne pas suffire à étancher la soif de transparence des citoyens et de leurs élus.

 

Mesurer les actif non financiers des entités publiques et privés

Pour donner sa pleine mesure, le débat démocratique ne peut se contenter de données financières sincères, même accom­pagnées d’indicateurs de performance éta­blissant les progrès des objectifs chiffrées des différentes politiques. Comme dans le monde économique, avec l’essor du concept de responsabilité sociétale des entreprises, la gestion publique devra de plus en plus fonder ses décisions sur des données finan­cières, non plus brutes, mais corrigées des externalités positives et négatives induites. Ainsi, la comptabilité publique n’échappe pas à la problématique bien connue dans le secteur privé, d’un décalage possible entre la valeur d’une entité mesurée par ses comptes et la réalité de sa valeur aux yeux de ses partenaires. La valeur comp­table des entreprises est souvent détachée du prix qu’un acheteur est prêt à investir pour l’acquérir, que ce soit en direct ou via les marchés financiers. Cet écart entre le prix d’acquisition d’une société et sa valeur économique peut-être positif (goodwill) ou négatif (badwill). Lors de ces transactions exceptionnelles ou chaque année, des écritures comptables doivent être passées lorsqu’on valorise les actifs selon la méthode dite “juste valeur“. L’écart d’acquisition positif s’explique par le capital immatériel de l’entité, garant d’un avantage futur pour cette entre­prise mais constitué, à part quelques cas (propriété intellectuelle), d’actifs intangibles non monétaires, comme sa réputation auprès de ses fournisseurs, la qualité et la motivation de ses salariés, son impact environnemental, son implication dans la vie de la cité...9

Les comptes publics, dans lesquels les actifs sont par ailleurs principalement valorisés aux coûts historiques, ne sont pas corrigés non plus des données extra-financières

 

 qui jouent un rôle clé dans la qualité de vie de ses citoyens et dans sa réputation internationale.

Une aspiration se fait jour dans les politiques publiques qui est le parallèle de celle qui demande aux actionnaires de préférer les Investissements Socialement Responsables (placement qui concilie performance écono­mique et impact social et environnemental) à l’obsession exclusive du “double digit“ (rentabilité à deux chiffres). Il s’agit d’éclairer le débat démocratique pour qu’il ajoute à ses deux indicateurs financiers préférés que sont le taux de croissance et le déficit des comptes publics, une mesure du développement humain. Ce concept, popularisé par le roi du Bhoutan dès les années 70 sous le terme de bonheur national brut, vise à démontrer que ces deux indicateurs, même conjugué au taux de chômage également très présent dans les débats, sont incapables de rendre compte de l’efficacité des politiques publiques à améliorer le sort concret des populations.

L’inventeur du PIB, le prix Nobel d’économie Simon Kuznets, avait d’ailleurs indiqué dès 1934 que son indicateur était inadapté pour mesurer la véritable prospérité d’un pays qui ne doit pas confondre quantité et qualité ». Le bien-être d’une Nation s’évalue autrement qu’en observant l’augmentation des volumes produits et le respect de l’équi­libre budgétaire.

Des comptes publics et une comptabilité nationale justes et sincères sont donc néces­saires à l’exercice du débat démocratique, mais ce sont des instruments de mesure partiels qui doivent être complétés par des indicateurs de performance globaux pouvant traduire l’accroissement ou non du bien-être des citoyens. L’indice de développement humain (IDH) publié depuis 1990 par le PNUD (Programme de développement des Nations unies) qui prend en compte la qualité de l’éducation, l’espérance de vie… est une première réponse mais devrait être complété par l’impact environnemental.

 

Les méthodes de valorisation possibles

Pour aller plus loin dans cette direction, il existe deux écoles. La première considère que les actifs sociaux et environnementaux ne peuvent pas être valorisés financièrement dans les actifs immatériels car on ne sait pas mesurer des bienfaits tels que le bien-être, la paix, la sécurité, la qualité de vie,… Selon cette vision, la valorisation du développement humain doit passer par des informations extra-financières : rapport RSE certifié par une agence indépendante pour les entreprises, indicateurs de performance pour les administrations publiques.

Une autre école souhaite travailler dans le sens d’une valorisation, au moins partielle, des actifs immatériels de développement humain et de préservation de l’environnement, afin qu’ils apparaissent dans les comptes des entreprises et des États. L’analyse SROI (social return on investment) avance dans cette direction, en voulant dépasser la comptabilité classique pour rendre également mesurables les produits sociaux et écologiques. On obtient ainsi une valeur totale du retour sur investissement que l'on peut mesurer par rapport à l'investissement opéré.

***

Pour être facilement compréhensibles et mémorisés par les citoyens, dans le débat démocratique, le nombre d’indicateurs stratégiques doit être limité à 4 ou 5. L’avenir qui pourrait se dessiner serait celui, non pas d’un ajout d’indicateurs prenant en compte le développement humain et l’écologie, mais un dispositif de correction des indicateurs existant, pour intégrer les progrès ou régressions de la qualité de vie et les destructions ou reconstitutions des ressources naturelles.

Avec ces quelques données corrigées, appa­raîtrait la situation globale et réelle des États: ceux qui améliorent leurs comptes publics et leur croissance en détruisant le biotope et en dégradant les indices de qualité humaine (santé, éducation, sécurité, logement,...) et ceux qui parviennent à concilier l’ensemble de ces objectifs. La méthode comptable qui permettrait, pour les entreprises comme pour les États, de réaliser de manière objec­tive cette correction est encore à inventer. Un appel aux experts comptables créatifs est donc lancé...

Notes

Notes

1. Le traité de Maastricht, signé en Février 1992 et entré en vigueur le 1er novembre 1993, établit l’Union économique et monétaire (UEM). Parmi les cinq critères de convergence des pays de l’Union européenne, la limitation du déficit des administrations publiques à 3 % et de la dette à 60 % du PIB sont les plus significatifs.

2. Le “six-pack“ en octobre 2011, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union européenne en 2012 et le “two-pack“ en 2013.

3. La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques transpose les procédures budgétaires du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012.

4. La Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, modifiée par la loi organique du 12 Juillet 2005, sera mise en œuvre pour la première fois par la loi de finances pour 2006.

5. http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/

6. Révision constitutionnelle du 22/2/1996. 

7. La révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 modifie l’article 34 de la Constitution qui prévoit désormais : « Des lois de programmation définissent les objectifs de l’action de l’État. …Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

8. Loi de financement de la sécurité sociale, assurance-chômage et régimes complémentaires de retraite.

9. Voir à ce sujet, “Capital immatériel“, Dossier spécial, RFC n° 495, février 2016, p. 25 et s.

 

 

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